KAJIAN YURIDIS SOSIOLOGIS MENGENAI AKIBAT HUKUM DUPLIKASI NASKAH AKADEMIK
Undang-Undang Dasar 1945 (UUD) mengamanatkan bahwasanya negara Indonesia adalah sebuah negara hukum (rechstaat) dimana hukumlah menjadi pokok representasi dari kedaulatan rakyat (democracy). Hukum yang berkembang di Indonesia pada dasarnya bersumber pada 3 lembaga utama negara yakni eksekutif (pemerintah), Legislatif (dewan perwakilan rakyat) dan Yudikatif (lembaga peradilan). Masing-masing lembaga memiliki porsi dan kewenangan tersendiri yang sudah ditetapkan oleh hukum.
Indonesia secara yuridis telah mengatur mengenai jenis-jenis produk hukum yang secara sah dan legal di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Adanya aturan ini ditujukan untuk mewujudkan pelaksanakan pembangunan hukum nasional yang dilakukan secara terencana, terpadu, dan berkelanjutan dalam sistem hukum nasional yang menjamin pelindungan hak dan kewajiban segenap rakyat Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Peraturan Perundang-undangan itu sendiri adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan.[1] Dalam pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menyebutkan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang ada di Indonesia yang meliputi :
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Selain itu, dalam pasal 8 juga menyebutkan produk hukum lainya yang diakui seperti peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
Salah satu produk hukum yang berinteraksi langsung dengan masyarakat adalah Peraturan Daerah (Perda). Secara yuridis Perda adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan persetujuan Kepala Daerah. [2] Materi muatan yang ada didalam Peraturan Daerah berisi materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus daerah dan/atau penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundangundanga yang lebih tinggi.
Tahapan perencanaan pembentukan perda dimulai dengan Program Legislasi Daerah (Prolegda) yang bertujuan mendesain secara terencana,bertahap,terarah,dan terpadu. Daftar raperda yang ada di dalam prolegda setiap tahun mencerminkan skala proritas yang disusun oleh DPRD dan pemerintah daerah sampai dengan tahapan terakhir, yakni tahapan pengundangan dan penyebarluasan, suatu raperda diharapkan akan mrnjadi perda yag mampu memenuhi unsur-unsur pembuatan perda yang baik, yaitu unsur filosofis, sosiologis dan yuridis.[3]
Dalam Pasal 56 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menyebutkan bahwa Rancangan Peraturan Daerah harus disertai dengan penjelasanatau keterangan dan/atau Naskah Akademik. Naskah Akademik itu sendiri adalah naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum masyarakat.
Naskah Akademik adalah sebagai acuan pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah tertentu. Latar belakang menjelaskan mengapa pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah suatu Peraturan Perundang-undangan memerlukan suatu kajian yang mendalam dan komprehensif mengenai teori atau pemikiran ilmiah yang berkaitan dengan materi muatan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah yang akan dibentuk. Pemikiran ilmiah tersebut mengarah kepada penyusunan argumentasi filosofis, sosiologis serta yuridis guna mendukung perlu atau tidak perlunya penyusunan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah.
Namun seiring perkembangan politik dan hukum di Indonesia banyak masalah-masalah yang timbul dalam dunia legislasi. Salah satunya adalah duplikasi Naskah Akademik Raperda. Salah satu contoh kasus duplikasi naskah akademik adalah rancangan peraturan daerah susunan organisasi dan tata kerja (SOTK) Pemerintah Kabupaten Jember yang diduga menjiplak milik Pemerintah Kabupaten Kediri. Adanya duplikasi pada naskah akademik yang dilakukan oleh aparat pembentuk perda Kab. Jember terungkap dalam rapat kerja antara Badan Pembentukan Peraturan Daerah DPRD Jember dengan Tim Legislasi Pemkab, di parlemen, Senin (5/9/2016). Rapat diikuti Pelaksana Tugas Sekretaris Kabupaten, Kepala Bagian Tata Organisasi, Kepala Bagian Hukum dan Inspektorat. Materi yang diduga duplikasi adalah semua bagian dari Halaman awal hingga akhir. [4]
Secara sosiologis, adanya duplikasi Naskah Akademik adalah suatu ironi karena pembuatan naskah akademis yang notabene adalah upaya pendekatan holistis dari sebuah rencana perundang-undangan dengan dilakukanya pendekatan-pendekatan maupun riset untuk mengetahui realitas baik masyarakat maupun pemerintah.[5] Terlebih lagi fungsi naskah akademik mempunyai peran sentral seperti:
1) Bahan awal yang memuat gagasan tentang urgensi pendekatan, ruang lingkup dan materi muatan suatu Peraturan Perundang undangan;
2) Bahan pertimbangan yang digunakan dalam permohonan izin prakarsa penyusunan RUU/RPP kepada Presiden; dan
3) Bahan dasar bagi penyusunan rancangan Peraturan Perundang undangan.
Hal itu menjadi problema dimana tidaklah mungkin suatu daerah memiliki ikhwal atau prioritas yang sama. Dengan adanya duplikasi Naskah akademik Perda mengindikasikan bahwa daerah satu dengan daerah yang menduplikasi naskah akademik tersebut memiliki kondisi dan kebutuhan yang sama padahal sesuai realita pastilah ada yang berbeda. Efek dari adanya duplikasi Naskah akademik pun dapat masyarakat ibaratnya masyarakat harus mematuhi hukum yang tidak sesuai dengan kondisi yang ada (das Sein). Adanya kasus ini mengindikasikan bahwa telah masuk salah satu budaya buruk yang ada di masyarakat kedalam lini birokrasi. Hal ini haruslah dihindari kepada siapapun yang ada di tataran pemerintahan baik eksekutif, legislative maupun yudikatif.
Peraturan daerah merupakan salah satu jenis peraturan perundang-undangan dan merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan pancasila. Adapun fungsi peraturan daerah adalah sebagai:
1. Instrument kebijakan untuk melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan sebagaimana diamanatkan dalam UUD 1945 dan UU Pemerintahan Daerah
2. Merupakan peraturan pelaksanaan dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
3. Sebagai penampung kekhususan dan keragaman daerah serta penyalur aspirasi masyarakat di daerah, namun dalam pengaturannya tetap dalam koridor NKRI yang berlandaskan Pancasila dan UUD 1945.
4. Sebagai alat pembangnan dalam meningkatkan kesejahteraan daerah. [6]
Dalam proses pembuatan Peraturan Daerah , tidak sepenuhnya menjadi tugas eksekutif maupun legislative, namun pihak akademisi memiliki hak untuk membuat naskah akademik karena naskah akademik sejatinya adalah naskah awal yang memuat gagasan-gagasan pengaturan dan materi muatan perundang-undangan bidang tertentu. Bentuk dan isi naskah akademik memuat gagasan pengaturan suatu materi hukum bidang tertentu yang telah ditinjau secara holistic – futuristi dan dari berbagai aspek ilmu, dilengkapai referensi yang memuat; urgensi,konsepsi,landasan, alas hukum,prinsip-prinsip yang digunakan serta pemikiran tentang norma-norma yang telah dituangkan ke dalam pasal-pasal.[7]
Aspek aspek[8] utama dalam pembuatan naskah akademik mencakup konsep tritunggal yakni : Aspek Filosofis, pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk mempertimbangkan pandangan hidup, kesadaran, dan cita hukum yang meliputi suasana kebatinan serta falsafah bangsa Indonesia yang bersumber dari Pancasila dan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
1. Aspek Sosiologis, pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dalam berbagai aspek. Landasan sosiologis sesungguhnya menyangkut fakta empiris mengenai perkembangan masalah dan kebutuhan masyarakat dan negara.
2. Aspek Yuridis merupakan pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk mengatasi permasalahan hukum atau mengisi kekosongan hukum dengan mempertimbangkan aturan yang telah ada, yang akan diubah, atau yang akan dicabut guna menjamin kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat. Aspek yuridis menyangkut persoalan hukum yang berkaitan deengan substansi atau materi yang diatur sehingga perlu dibentuk Peraturan Perundang-Undangan yang baru. Beberapa persoalan hukum itu, antara lain, peraturan yang sudah ketinggalan, peraturan yang tidak harmonis atau tumpang tindih, jenis peraturan yang lebih rendah dari Undang-Undang sehingga daya berlakunya lemah, peraturannya sudah ada tetapi tidak memadai, atau peraturannya memang sama sekali belum ada.
Naskah Akademik merpakan bentuk konkret dan partisipasi masyarakat dalam rangka pembentukan peraturan perundang-undangan. Secara teoritis dan sosiologis, naskah akademik diartikan sebagai konsepsi pengaturan suatu masalah (objek peraturan perundang-undangan), mengkaji dasar filosofis, yuridis dan politis suatu masalah yang akan diatur sehingga mempunyai landasan pengaturan yang kuat. Naskah akademik merupakan media konkret peran serta masyarakat dalam pembentukan Perda.
Duplikasi dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia berarti perangkapan; perulangan; keadaan rangkap.adapun duplikasi pembuatan Peraturan Daerah yang dimaksud adalah usaha untuk menjiplak baik secara sempurna maupun sebagian dari peraturan daerah milik daerah lain yakni terkait kasus duplikasi Naskah Akademik Rancangan Peraturan Daerah daerah susunan organisasi dan tata kerja (SOTK) Pemerintah Kabupaten Jember yang diduga menjiplak milik Pemerintah Kabupaten Kediri.
Naskah Akademik adalah naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, atau Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuha hukum masyarakat.
Menurut Jimly Asshiddiqie, sebagai suatu hasil kajian yang bersifat akademik, tentu NA sesuai dengan prinsip-prinsip ilmu pengetahuan, yaitu: rasional, kritis, objektif, dan impersonal. Karena itu, pertimbangan-pertimbangan yang melatarbelakanginya tentulah berisi ide-ide normatif yang mengandung kebenaran ilmiah dan diharapkan terbebas dari kepentingan-kepentingan yang bersifat pribadi atau kelompok, kepentingan politik golongan, kepentingan politik kepartaian, dan sebagainya. Dengan Naskah Akademik, dapat dilihat bahwa setiap rancangan peraturan perundang-undangan tidak disusun karena kepentingan sesaat, kebutuhan yang mendadak, atau karena pemikiran yang tidak mendalam.[9]
Jika Naskah akademik merupakan kajian yang bersifat rasional dan objektif maka sangat disayangkan jika naskah akdemik suatu daerah merupakan hasil duplikasi karena dengan naskah yang duplikasi tersebut sangat kecil kemungkinan untuk objektif dan rasional bagi daerah yang menjadi objek aturannya. Kesulitan didalam penyusunan suatu Perda seringkali muncul ssebagai akibat kurangnya perhatian dan pemahaman para perancang (legal drafters) untuk memperdalam pengetahuan aturan hukum dan situasu yang sedang berkembang di dalam masyarakat. Di dalam merumuskan penyusunan program legislasi yang efektif, para perancang perlu memahami beberapa faktor, seperti kewenangan,landasan, syarat dan prinsip serta fungsi materi muatan peraturan yang akan disusun. Faktor –faktor ini pada dasarnya merupakan patokan untuk membuat perancangan program legislasi secara tepat dan berstandar. Dengan demikian, diperlukan peran dan kontribusi tenaga perancang sebagai tenaga fungsional yang berkualitas yang mempunyai tugas menyiapkan,mengolah, dan merumuskan suatu Raperda. [10]
Dalam praktek pembuatan naskah akademik suatu peraturan daerah masih banyak terdapat beberapa kendala dalam pembuatan naskah akademik suatu perda tersebut, yaitu:
1. Sumber daya manusia yang kurang. Lembaga yang bermitra dalam membuat naskah akademik baik itu dengan DPRD maupun Pemerintah Daerah belum banyak yang menguasai mengenai legal drafting.
2. Prosedur yang yang rumit. Untuk mengadakan barang dan jasa untuk pemerintah membutuhkan sistem birokrasi yang rumit, seperti dalam pembuatan naskah akademik perda di mana untuk membuat suatu naskah akademik yang membutuhkan biaya diatas 50 (lima puluh) juta keatas, maka harus melalui tender. Sedangkan dalam proses tender membutuhkan lebih dari satu pihak. Untuk mencari satu pihak untuk membuat naskah akademik cukup sulit apalagi mencari lebih dari satu pihak.
3. Biaya yang sedikit. Untuk membuat naskah akademik membutuhkan biaya yang cukup besar, besarnya biaya suatu raperda tergantung raperda yang akan di buat. Biaya yang di gunakan yaitu untuk melakukan penelitian, seminar-seminar dan lain-lain.
4. Keterbatasan waktu. Waktu pembuatan naskah akademik dan waktu pembuatan raperda ada keterbatasan, sehingga naskah akademik yang di buat tidak optimal hasilnya.[11]
Dalam praktik, sering ditemukan bahwa para perancang peraturan perundang-undangan pada dinas teknis maupun biro/bagian hukum Pemerintah Daerah belum mampu menerjemahkan kebijakan pemerintah yang telah disusun kedalam bentuk peraturan daerah yang dapat diterapkan secara efektif. Ketidakmampuan para perancang tersebut disebabkan oleh paling sedikit tiga hal, yaitu:
1. Mitos bahwa perancang tidak menangani urusan kebijakan, sebab yang membuat peraturan daerah adalah para pejabat Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, dan bukan perancang;
2. Banyak Daerah yang tidak memiliki aturan mengenai prosedur yang mengharuskan mendasarkan rancangan peraturan daerah pada pemikiran logis berdasarkan fakta di masyarakat;
3. Sangat sedikit dari perancang yang memiliki pemahaman atas teori, metodologi, dan teknik perancangan peraturan perundang-undangan dan yang dapat secara jelas menerjemahkan kebijakan-kebijakan pemerintah menjadi peraturan daerah yang dapat dilaksanakan secara efektif.
Akibat dari hal-hal tersebut, maka tidak mengherankan bila para perancang peraturan daerah pada dinas teknis maupun biro/bagian hukum Pemerintah Daerah kembali pada kebiasaan yang bermasalah, ketika merancang peraturan daerah, yaitu:
1. Menyadur peraturan perundang-undangan daerah lain;
2. Sekedar mengkriminalisasi perilaku yang tidak diinginkan; atau
3. Berdasarkan kompromi keinginan dari kelompok-kelompok kepentingan dominan dalam masyarakat.
Sebenarnya tak sulit untuk membuat naskah akademik apalagi naskah akademik Perda. Kemudahan membuat naskah akademik ini dikarenakan apabila naskah akademik yang asli akan berasal dari permasalahan yang digali dari daerah hukumnya.
Proses penyusunan Naskah Akademik terdiri dari beberapa tahap, pada tahap pertama diawali dengan melakukan persiapan, tahap pelaksanaan penyusunan Naskah Akademik, diskusi publik draft awal Naskah Akademik, evaluasi draft Naskah Akademik, penyempurnaan atau finalisasi penyusunan Naskah Akademik, dan penyerahan Naskah Akademik kepada pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Daerah sebagai bahan masukan dalam proses pembentukan peraturan daerah.
Tahap persiapan penyusunan Naskah Akademik dimulai dengan membentuk Tim Penyusun Naskah Akademik Peraturan Daerah, yang terdiri dari personel yang dianggap memiliki kompetensi dan wawasan luas di bidangnya. Susunan personalia Tim ini disesuaikan dengan kebutuhan dan pokok persoalan yang akan dibuat peraturan daerahnya. Kompetensi para anggota Tim bukan semata-mata di bidang hukum, tetapi akan lebih baik apabila melibatkan pakar dari beragam disiplin ilmu terkait dengan permasalahan yang akan dikaji. Kompetensi anggota dari disiplin ilmu hukum dan perundang-undangan diperlukan untuk menelaah aturan-aturan hukum dan pola perancangan peraturan perundang-undangan. Pada tahap persiapan ini dilaksanakan kegiatan yang menyangkut aspek teknis Tim serta pengumpulan data dan informasi yang relevan dengan pokok persoalan.
Tahap selanjutnya adalah penyusunan draft Naskah Akademik sesuai dengan pola dan sistematika standar yang biasa dipakai dalam penyusunan Naskah Akademik. Tahapan ini memerlukan waktu yang cukup, karena selain menuangkan berbagai data dan informasi ke dalam bentuk Naskah Akademik, juga mulai dipikirkan alternatif kaedah-kaedah atau norma-norma dari narasi yang disusun. Penarikan kaedah/norma hukum inilah yang membedakan antara Naskah Akademik dan hasil penelitian/kajian biasa.
Dalam membuat naskah akademik sebenarnya sudah diatur secara rinci di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Berikut sistimatika yang harus ada di dalam Naskah Akademik;
1. Judul
2. Kata Pengantar
3. Daftar Isi
4. Bab I Pendahuluan
Pendahuluan memuat latar belakang Latar belakang yang memuat pemikiran dan alasan-alasan perlunya penyusunan Naskah Akademik sebagai acuan pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan
Peraturan Daerah tertentu. Latar belakang menjelaskan mengapa pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah suatu Peraturan Perundang-undangan memerlukan suatu kajian yang mendalam dan komprehensif mengenai teori atau pemikiran ilmiah yang berkaitan dengan materi muatan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah yang akan dibentuk. Pemikiran ilmiah tersebut mengarah kepada penyusunan argumentasi filosofis, sosiologis
serta yuridis guna mendukung perlu atau tidak perlunya penyusunan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah.
Identifikasi masalah memuat rumusan mengenai masalah apa yang akan ditemukan dan diuraikan dalam Naskah Akademik tersebut. Pada dasarnya identifikasi masalah dalam suatu Naskah Akademik mencakup 4 (empat) pokok masalah, yaitu sebagai berikut:
a) Permasalahan apa yang dihadapi dalam kehidupan berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat serta bagaimana permasalahan tersebut dapat diatasi.
b) Mengapa perlu Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah sebagai dasar pemecahan masalah tersebut, yang berarti membenarkan pelibatan negara dalam penyelesaian masalah tersebut.
c) Apa yang menjadi pertimbangan atau landasan filosofis, sosiologis, yuridis pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah.
d) Apa sasaran yang akan diwujudkan, ruang lingkup pengaturan, jangkauan, dan arah pengaturan.
Tujuan dan Kegunaan Kegiatan Penyusunan Naskah Akademik Sesuai dengan ruang lingkup identifikasi masalah yang dikemukakan di atas, tujuan penyusunan Naskah Akademik dirumuskan sebagai berikut:
a) Merumuskan permasalahan yang dihadapi dalam kehidupan berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat serta cara-cara mengatasi permasalahan tersebut.
b) Merumuskan permasalahan hukum yang dihadapi sebagai alasan pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah sebagai dasar hukum penyelesaian atau solusi permasalahan dalam kehidupan berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat.
c) Merumuskan pertimbangan atau landasan filosofis, sosiologis, yuridis pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah.
d) Merumuskan sasaran yang akan diwujudkan, ruang lingkup pengaturan, jangkauan, dan arah pengaturan dalam Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah.
Penyusunan Naskah Akademik pada dasarnya merupakan suatu kegiatan penelitian sehingga digunakan metode penyusunan Naskah Akademik yang berbasiskan metode penelitian hukum atau penelitian lain. Penelitian hukum dapat dilakukan melalui metode yuridis normatif dan metode yuridis empiris. Metode yuridis empiris dikenal juga dengan penelitian sosiolegal. Metode yuridis normatif dilakukan melalui studi
pustaka yang menelaah (terutama) data sekunder yang berupa Peraturan Perundang-undangan, putusan pengadilan, perjanjian, kontrak, atau dokumen hukum lainnya, serta hasil penelitian, hasil pengkajian, dan referensi lainnya. Metode yuridis normative dapat dilengkapi dengan wawancara, diskusi (focus group discussion), dan rapat dengar pendapat. Metode yuridis empiris atau sosiolegal adalah penelitian yang diawali dengan penelitian normatif atau penelaahan terhadap Peraturan Perundang-undangan (normatif) yang dilanjutkan dengan observasi yang
mendalam serta penyebarluasan kuesioner untuk mendapatkan data faktor nonhukum yang terkait dan yang berpengaruh terhadap Peraturan Perundang-undangan yang diteliti.
5. Bab II Kajian Teoretis Dan Praktik Empiris
Bab ini memuat uraian mengenai materi yang bersifat teoretis, asas, praktik, perkembangan pemikiran, serta implikasi sosial, politik, dan ekonomi, keuangan negara dari pengaturan dalam suatu Undang-Undang, Peraturan Daerah Provinsi, atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Bab ini dapat diuraikan dalam beberapa sub bab berikut:
a) Kajian teoretis.
b) Kajian terhadap asas/prinsip yang terkait dengan penyusunan norma.
Analisis terhadap penentuan asas-asas ini juga memperhatikan berbagai aspek bidang kehidupan terkait dengan Peraturan Perundang-undangan yang akan dibuat, yang berasal dari hasil penelitian.
c) Kajian terhadap praktik penyelenggaraan, kondisi yang ada, serta permasalahan yang dihadapi masyarakat.
d) Kajian terhadap implikasi penerapan sistem baru yang akan diatur dalam Undang-Undang atau Peraturan Daerah terhadap aspek kehidupan masyarakat dan dampaknya terhadap aspek beban keuangan negara.
6. Bab III Evaluasi Dan Analisis Peraturan Perundang-undangan Terkait
Bab ini memuat hasil kajian terhadap Peraturan Perundangundangan terkait yang memuat kondisi hukum yang ada, keterkaitan Undang-Undang dan Peraturan Daerah baru dengan Peraturan Perundang-undangan lain, harmonisasi secara vertikal dan horizontal, serta status dari Peraturan Perundang-undangan yang ada, termasuk Peraturan Perundang-undangan yang dicabut dan dinyatakan tidak berlaku serta Peraturan Perundang-undangan yang masih tetap berlaku karena tidak bertentangan dengan Undang- Undang atau Peraturan Daerah yang baru.
Kajian terhadap Peraturan Perundang-undangan ini dimaksudkan untuk mengetahui kondisi hukum atau peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai substansi atau materi yang akan diatur. Dalam kajian ini akan diketahui posisi dari Undang-Undang atau Peraturan Daerah yang baru. Analisis ini dapat menggambarkan tingkat sinkronisasi, harmonisasi Peraturan Perundang-undangan yang ada serta posisi dari Undang-Undang dan Peraturan Daerah untuk menghindari terjadinya tumpang tindih pengaturan. Hasil dari penjelasan atau uraian ini menjadi bahan bagi penyusunan landasan filosofis dan yuridis dari pembentukan
Undang-Undang, Peraturan Daerah Provinsi, atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang akan dibentuk.
7. Bab IV Landasan Filosofis, Sosiologis, Dan Yuridis
a) Landasan Filosofis
Landasan filosofis merupakan pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk mempertimbangkan pandangan hidup, kesadaran, dan cita hukum yang meliputi suasana kebatinan serta falsafah bangsa Indonesia yang bersumber dari Pancasila dan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
b) Landasan Sosiologis
Landasan sosiologis merupakan pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dalam berbagai aspek. Landasan sosiologis sesungguhnya menyangkut fakta empiris mengenai perkembangan masalah dan kebutuhan masyarakat dan negara.
c) Landasan Yuridis
Landasan yuridis merupakan pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk mengatasi permasalahan hukum atau mengisi kekosongan hukum dengan mempertimbangkan aturan yang telah ada, yang akan diubah, atau yang akan dicabut guna menjamin kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat. Landasan yuridis menyangkut persoalan hukum yang berkaitan dengan substansi atau materi yang diatur sehingga perlu dibentuk Peraturan Perundang-Undangan yang baru. Beberapa persoalan hukum itu, antara lain, peraturan yang sudah ketinggalan, peraturan yang
tidak harmonis atau tumpang tindih, jenis peraturan yang lebih rendah dari Undang-Undang sehingga daya berlakunya lemah, peraturannya sudah ada tetapi tidak memadai, atau peraturannya memang sama sekali belum ada.
8. Bab V Jangkauan, Arah Pengaturan, Dan Ruang Lingkup Materi Muatan Undang-Undang, Peraturan Daerah Provinsi,Atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
Naskah Akademik pada akhirnya berfungsi mengarahkan ruang lingkup materi muatan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, atau Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang akan dibentuk. Dalam Bab ini, sebelum menguraikan ruang lingkup materi muatan, dirumuskan sasaran yang akan diwujudkan, arah dan jangkauan pengaturan. Materi didasarkan pada ulasan yang telah dikemukakan dalam bab sebelumnya. Selanjutnya mengenai ruang lingkup materi pada dasarnya mencakup:
a) ketentuan umum memuat rumusan akademik mengenai pengertian istilah, dan frasa;
b) materi yang akan diatur;
c) ketentuan sanksi; dan
d) ketentuan peralihan.
9. Bab VI Penutup
Bab penutup terdiri atas subbab simpulan dan saran.
a) Simpulan
Simpulan memuat rangkuman pokok pikiran yang berkaitan dengan praktik penyelenggaraan, pokok elaborasi teori, dan asas yang telah diuraikan dalam bab sebelumnya.
b) Saran
Saran memuat antara lain:
1. Perlunya pemilahan substansi Naskah Akademik dalam suatu Peraturan Perundang-undangan atau Peraturan Perundangundangan di bawahnya.
2. Rekomendasi tentang skala prioritas penyusunan Rancangan Undang-Undang/Rancangan Peraturan Daerah dalam Program Legislasi Nasional/Program Legislasi Daerah.
10. Daftar pustaka
Daftar pustaka memuat buku, Peraturan Perundangundangan, dan jurnal yang menjadi sumber bahan penyusunan Naskah Akademik.
11. Lampiran: rancangan peraturan perundang-undangan
Jika draft Naskah Akademik sudah selesai disusun, maka tahap berikutnya adalah menyelenggarakan diskusi publik (public hearing). Tujuan dari diskusi publik ini, selain dari mengenaikan/menginformasikan Naskah Akademik kepada masyarakat dan pihak-pihak terkait, juga menghimpun masukan dari berbagai pihak, dalam rangka memperkaya dan menyempurnakan Naskah Akademik. Diskusi publik ini dapat berbentuk diskusi terfokus, lokakarya, seminar, jaring aspirasi publik, pertemuan konsultasi, atau juga mempublikasikannya di media masa.
Evaluasi terhadap draft Naskah Akademik perlu dilakukan setelah memperoleh masukan atau tanggapan dari masyarakat. Pada tahap ini Tim penyusun Naskah Akademik mulai menginventarisir masukan-masukan yang diperoleh dari diskusi publik dan sedapat mungkin mengakomodir masukan-masukan yang berfmanfaat ke dalam Naskah Akademik.
Selanjutnya Tim penyusun Naskah Akademik menyempurnakan dan menetapkan draft akhir Naskah Akademik, untuk diserahkkan kepada pemerintah daerah dan/atau DPRD, sebagai bahan masukan dan pertimbangan dalam pembahasan itu.
Dalam beberapa ketentuan diatas dapat pula disimpulkan bahwa naskah akademik masih bersifat fakultatif, terbatas pada beberapa peraturan perundang-undang saja padahal melihat dari pada subtansi naskah akademik itu sendiri seharusnya dalam setiap pembentukan peraturan perundang-undagan harus dibuatkan naskah akademiknya. Hal ini sesuai dengan kesimpulan oleh Maria Farida Indriani, tetang Naskah Akademik yaitu :
1. Bahwa keberadaan naskah akademik dalam penyusunan rancangan peraturan perundangan-undangan belum mempunyai kekuatan mengikat yang tegas, oleh karena kegunaan naskah akademik dalam penyusunan suatu rancangan perundang-undangan tidak merupakan suatu keharusan bagi Departemen atau lembaga-lembaga pemerintahan yang menjadi pemrakarsa penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan, demikian pula di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah.
2. Bahwa selama ini suatu naskah akademik disusun berdasarkan suatu kebiasaan yang berlaku, oleh karena belum ada pedoman yang baku, hal ini dapat dimengerti oleh karena naskah akademik bukanlah merupakan suatu produk hukum.
3. Bahwa oleh karena secara definisi ditetapkan bahwa, naskah akademik adalah suatu naskah yang dapat dipertangungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang inggin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan rancangan undang-undangnya, penelitian, maka naskah akademik disusun sebelum rancangan undnag-undang terbentuk. Hal ini disampaikan, oleh karena selama ini sering kali seseorang dimintakan untuk membuat suatu naskah akademis setelah rancangan undang-undangnya dirumuskan.
4. Bahwa untuk mengawasi apakah pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut sesuai dengan yang direncanakan dan terumuskan dalam suatu naskah akademik, diperlukan pembentukan risalah pembahasan yang dilakukan selama proses pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut berlangsung[12].
Melihat permasalahn tersebut, penulis dapat memberikan saran –saran sebagi berikut
1. Urgensi naskah akademik dalam pembentukan peraturan daerah harus didikung oleh sumber daya manusia yang lebih baik lagi, prosedur yang yang rumit dalam pembentukan naskah akademik peraturan daeah di upayakan lebih di permudah, biaya dalam pembutan naskah akademik perlu di tigkatkan, dan sering terjadi kendala karena keterbatasan waktu maka setidak-tidaknya dalam pembuatan naskah akademik harus diberikan waktu yang lebih banyak.
2. Perlu adanya aturan yang tegas seperti sanksi bagi para pelaku duplikasi pembuatan produk hukum termasuk naskah akademik sebuah rancangan peraturan daerah. Karena apabila di biarkan maka ditakutkan akan menjadi budaya buruk yang kemudian berkembang di Indonesia khususnya para pembuat produk hukum.
Oleh Dania Syataaf, S.H.
Mahasiswa Pascasarjana Fakultas Hukum UGM
[1] Pasal 1 Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang Undangan.
[2] Pasal 1, Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang Undangan.
[3] Hamzah Halim dan Kemal R.S.P, Cara Praktis Menyusun dan Merancang Peraturan Daerah, 2009, Kencana: Jakarta hlm :IV
[4] http://radarjember.jawapos.com/read/2016/09/06/1589/na-raperda-sotk-mirip-dengan-kediri diakses pada tanggal 30 Oktober 2016: 15.00 WIB
[5] Herry Alexander, 2004, Panduan Perancangan Undang-Undang di Indonesia, Jakarta XSYS Solusindo hlm 120.
[6] Tim Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia RI, Panduan Praktis Memahami Perancangan Peraturan Daerah, Jakarta , 2009 hlm 7
[7] Herry Alexander, 2004, Panduan Perancangan Undang-Undang di Indonesia, Jakarta XSYS Solusindo hlm 146
[8] Lampiran Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang Undangan.
[9] Asshiddiqqie, Jimly, Perihal Undang-Undang. Jakarta : Konstitusi Press, 2006 hal 38
[10] Hamzah Halim dan Kemal R.S.P, Cara Praktis Menyusun dan Merancang Peraturan Daerah, 2009, Kencana: Jakarta hlm :VI
[11] Edi Rohaedi Tenaga Ahli DPRD Kota Bogor dan Dosen Fakultas Hukum Universitas Pakuan.
[12] Maria Farida Indriani S, Ilmu Perundang-Undangan Proses dan Teknik Pembentukannya, (Yogyakarta, Kansius 2007). Hal., 248
Indonesia secara yuridis telah mengatur mengenai jenis-jenis produk hukum yang secara sah dan legal di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Adanya aturan ini ditujukan untuk mewujudkan pelaksanakan pembangunan hukum nasional yang dilakukan secara terencana, terpadu, dan berkelanjutan dalam sistem hukum nasional yang menjamin pelindungan hak dan kewajiban segenap rakyat Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Peraturan Perundang-undangan itu sendiri adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan.[1] Dalam pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menyebutkan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang ada di Indonesia yang meliputi :
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Selain itu, dalam pasal 8 juga menyebutkan produk hukum lainya yang diakui seperti peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
Salah satu produk hukum yang berinteraksi langsung dengan masyarakat adalah Peraturan Daerah (Perda). Secara yuridis Perda adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan persetujuan Kepala Daerah. [2] Materi muatan yang ada didalam Peraturan Daerah berisi materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus daerah dan/atau penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundangundanga yang lebih tinggi.
Tahapan perencanaan pembentukan perda dimulai dengan Program Legislasi Daerah (Prolegda) yang bertujuan mendesain secara terencana,bertahap,terarah,dan terpadu. Daftar raperda yang ada di dalam prolegda setiap tahun mencerminkan skala proritas yang disusun oleh DPRD dan pemerintah daerah sampai dengan tahapan terakhir, yakni tahapan pengundangan dan penyebarluasan, suatu raperda diharapkan akan mrnjadi perda yag mampu memenuhi unsur-unsur pembuatan perda yang baik, yaitu unsur filosofis, sosiologis dan yuridis.[3]
Dalam Pasal 56 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menyebutkan bahwa Rancangan Peraturan Daerah harus disertai dengan penjelasanatau keterangan dan/atau Naskah Akademik. Naskah Akademik itu sendiri adalah naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum masyarakat.
Naskah Akademik adalah sebagai acuan pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah tertentu. Latar belakang menjelaskan mengapa pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah suatu Peraturan Perundang-undangan memerlukan suatu kajian yang mendalam dan komprehensif mengenai teori atau pemikiran ilmiah yang berkaitan dengan materi muatan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah yang akan dibentuk. Pemikiran ilmiah tersebut mengarah kepada penyusunan argumentasi filosofis, sosiologis serta yuridis guna mendukung perlu atau tidak perlunya penyusunan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah.
Namun seiring perkembangan politik dan hukum di Indonesia banyak masalah-masalah yang timbul dalam dunia legislasi. Salah satunya adalah duplikasi Naskah Akademik Raperda. Salah satu contoh kasus duplikasi naskah akademik adalah rancangan peraturan daerah susunan organisasi dan tata kerja (SOTK) Pemerintah Kabupaten Jember yang diduga menjiplak milik Pemerintah Kabupaten Kediri. Adanya duplikasi pada naskah akademik yang dilakukan oleh aparat pembentuk perda Kab. Jember terungkap dalam rapat kerja antara Badan Pembentukan Peraturan Daerah DPRD Jember dengan Tim Legislasi Pemkab, di parlemen, Senin (5/9/2016). Rapat diikuti Pelaksana Tugas Sekretaris Kabupaten, Kepala Bagian Tata Organisasi, Kepala Bagian Hukum dan Inspektorat. Materi yang diduga duplikasi adalah semua bagian dari Halaman awal hingga akhir. [4]
Secara sosiologis, adanya duplikasi Naskah Akademik adalah suatu ironi karena pembuatan naskah akademis yang notabene adalah upaya pendekatan holistis dari sebuah rencana perundang-undangan dengan dilakukanya pendekatan-pendekatan maupun riset untuk mengetahui realitas baik masyarakat maupun pemerintah.[5] Terlebih lagi fungsi naskah akademik mempunyai peran sentral seperti:
1) Bahan awal yang memuat gagasan tentang urgensi pendekatan, ruang lingkup dan materi muatan suatu Peraturan Perundang undangan;
2) Bahan pertimbangan yang digunakan dalam permohonan izin prakarsa penyusunan RUU/RPP kepada Presiden; dan
3) Bahan dasar bagi penyusunan rancangan Peraturan Perundang undangan.
Hal itu menjadi problema dimana tidaklah mungkin suatu daerah memiliki ikhwal atau prioritas yang sama. Dengan adanya duplikasi Naskah akademik Perda mengindikasikan bahwa daerah satu dengan daerah yang menduplikasi naskah akademik tersebut memiliki kondisi dan kebutuhan yang sama padahal sesuai realita pastilah ada yang berbeda. Efek dari adanya duplikasi Naskah akademik pun dapat masyarakat ibaratnya masyarakat harus mematuhi hukum yang tidak sesuai dengan kondisi yang ada (das Sein). Adanya kasus ini mengindikasikan bahwa telah masuk salah satu budaya buruk yang ada di masyarakat kedalam lini birokrasi. Hal ini haruslah dihindari kepada siapapun yang ada di tataran pemerintahan baik eksekutif, legislative maupun yudikatif.
Peraturan daerah merupakan salah satu jenis peraturan perundang-undangan dan merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan pancasila. Adapun fungsi peraturan daerah adalah sebagai:
1. Instrument kebijakan untuk melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan sebagaimana diamanatkan dalam UUD 1945 dan UU Pemerintahan Daerah
2. Merupakan peraturan pelaksanaan dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
3. Sebagai penampung kekhususan dan keragaman daerah serta penyalur aspirasi masyarakat di daerah, namun dalam pengaturannya tetap dalam koridor NKRI yang berlandaskan Pancasila dan UUD 1945.
4. Sebagai alat pembangnan dalam meningkatkan kesejahteraan daerah. [6]
Dalam proses pembuatan Peraturan Daerah , tidak sepenuhnya menjadi tugas eksekutif maupun legislative, namun pihak akademisi memiliki hak untuk membuat naskah akademik karena naskah akademik sejatinya adalah naskah awal yang memuat gagasan-gagasan pengaturan dan materi muatan perundang-undangan bidang tertentu. Bentuk dan isi naskah akademik memuat gagasan pengaturan suatu materi hukum bidang tertentu yang telah ditinjau secara holistic – futuristi dan dari berbagai aspek ilmu, dilengkapai referensi yang memuat; urgensi,konsepsi,landasan, alas hukum,prinsip-prinsip yang digunakan serta pemikiran tentang norma-norma yang telah dituangkan ke dalam pasal-pasal.[7]
Aspek aspek[8] utama dalam pembuatan naskah akademik mencakup konsep tritunggal yakni : Aspek Filosofis, pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk mempertimbangkan pandangan hidup, kesadaran, dan cita hukum yang meliputi suasana kebatinan serta falsafah bangsa Indonesia yang bersumber dari Pancasila dan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
1. Aspek Sosiologis, pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dalam berbagai aspek. Landasan sosiologis sesungguhnya menyangkut fakta empiris mengenai perkembangan masalah dan kebutuhan masyarakat dan negara.
2. Aspek Yuridis merupakan pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk mengatasi permasalahan hukum atau mengisi kekosongan hukum dengan mempertimbangkan aturan yang telah ada, yang akan diubah, atau yang akan dicabut guna menjamin kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat. Aspek yuridis menyangkut persoalan hukum yang berkaitan deengan substansi atau materi yang diatur sehingga perlu dibentuk Peraturan Perundang-Undangan yang baru. Beberapa persoalan hukum itu, antara lain, peraturan yang sudah ketinggalan, peraturan yang tidak harmonis atau tumpang tindih, jenis peraturan yang lebih rendah dari Undang-Undang sehingga daya berlakunya lemah, peraturannya sudah ada tetapi tidak memadai, atau peraturannya memang sama sekali belum ada.
Naskah Akademik merpakan bentuk konkret dan partisipasi masyarakat dalam rangka pembentukan peraturan perundang-undangan. Secara teoritis dan sosiologis, naskah akademik diartikan sebagai konsepsi pengaturan suatu masalah (objek peraturan perundang-undangan), mengkaji dasar filosofis, yuridis dan politis suatu masalah yang akan diatur sehingga mempunyai landasan pengaturan yang kuat. Naskah akademik merupakan media konkret peran serta masyarakat dalam pembentukan Perda.
Duplikasi dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia berarti perangkapan; perulangan; keadaan rangkap.adapun duplikasi pembuatan Peraturan Daerah yang dimaksud adalah usaha untuk menjiplak baik secara sempurna maupun sebagian dari peraturan daerah milik daerah lain yakni terkait kasus duplikasi Naskah Akademik Rancangan Peraturan Daerah daerah susunan organisasi dan tata kerja (SOTK) Pemerintah Kabupaten Jember yang diduga menjiplak milik Pemerintah Kabupaten Kediri.
Naskah Akademik adalah naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, atau Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuha hukum masyarakat.
Menurut Jimly Asshiddiqie, sebagai suatu hasil kajian yang bersifat akademik, tentu NA sesuai dengan prinsip-prinsip ilmu pengetahuan, yaitu: rasional, kritis, objektif, dan impersonal. Karena itu, pertimbangan-pertimbangan yang melatarbelakanginya tentulah berisi ide-ide normatif yang mengandung kebenaran ilmiah dan diharapkan terbebas dari kepentingan-kepentingan yang bersifat pribadi atau kelompok, kepentingan politik golongan, kepentingan politik kepartaian, dan sebagainya. Dengan Naskah Akademik, dapat dilihat bahwa setiap rancangan peraturan perundang-undangan tidak disusun karena kepentingan sesaat, kebutuhan yang mendadak, atau karena pemikiran yang tidak mendalam.[9]
Jika Naskah akademik merupakan kajian yang bersifat rasional dan objektif maka sangat disayangkan jika naskah akdemik suatu daerah merupakan hasil duplikasi karena dengan naskah yang duplikasi tersebut sangat kecil kemungkinan untuk objektif dan rasional bagi daerah yang menjadi objek aturannya. Kesulitan didalam penyusunan suatu Perda seringkali muncul ssebagai akibat kurangnya perhatian dan pemahaman para perancang (legal drafters) untuk memperdalam pengetahuan aturan hukum dan situasu yang sedang berkembang di dalam masyarakat. Di dalam merumuskan penyusunan program legislasi yang efektif, para perancang perlu memahami beberapa faktor, seperti kewenangan,landasan, syarat dan prinsip serta fungsi materi muatan peraturan yang akan disusun. Faktor –faktor ini pada dasarnya merupakan patokan untuk membuat perancangan program legislasi secara tepat dan berstandar. Dengan demikian, diperlukan peran dan kontribusi tenaga perancang sebagai tenaga fungsional yang berkualitas yang mempunyai tugas menyiapkan,mengolah, dan merumuskan suatu Raperda. [10]
Dalam praktek pembuatan naskah akademik suatu peraturan daerah masih banyak terdapat beberapa kendala dalam pembuatan naskah akademik suatu perda tersebut, yaitu:
1. Sumber daya manusia yang kurang. Lembaga yang bermitra dalam membuat naskah akademik baik itu dengan DPRD maupun Pemerintah Daerah belum banyak yang menguasai mengenai legal drafting.
2. Prosedur yang yang rumit. Untuk mengadakan barang dan jasa untuk pemerintah membutuhkan sistem birokrasi yang rumit, seperti dalam pembuatan naskah akademik perda di mana untuk membuat suatu naskah akademik yang membutuhkan biaya diatas 50 (lima puluh) juta keatas, maka harus melalui tender. Sedangkan dalam proses tender membutuhkan lebih dari satu pihak. Untuk mencari satu pihak untuk membuat naskah akademik cukup sulit apalagi mencari lebih dari satu pihak.
3. Biaya yang sedikit. Untuk membuat naskah akademik membutuhkan biaya yang cukup besar, besarnya biaya suatu raperda tergantung raperda yang akan di buat. Biaya yang di gunakan yaitu untuk melakukan penelitian, seminar-seminar dan lain-lain.
4. Keterbatasan waktu. Waktu pembuatan naskah akademik dan waktu pembuatan raperda ada keterbatasan, sehingga naskah akademik yang di buat tidak optimal hasilnya.[11]
Dalam praktik, sering ditemukan bahwa para perancang peraturan perundang-undangan pada dinas teknis maupun biro/bagian hukum Pemerintah Daerah belum mampu menerjemahkan kebijakan pemerintah yang telah disusun kedalam bentuk peraturan daerah yang dapat diterapkan secara efektif. Ketidakmampuan para perancang tersebut disebabkan oleh paling sedikit tiga hal, yaitu:
1. Mitos bahwa perancang tidak menangani urusan kebijakan, sebab yang membuat peraturan daerah adalah para pejabat Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, dan bukan perancang;
2. Banyak Daerah yang tidak memiliki aturan mengenai prosedur yang mengharuskan mendasarkan rancangan peraturan daerah pada pemikiran logis berdasarkan fakta di masyarakat;
3. Sangat sedikit dari perancang yang memiliki pemahaman atas teori, metodologi, dan teknik perancangan peraturan perundang-undangan dan yang dapat secara jelas menerjemahkan kebijakan-kebijakan pemerintah menjadi peraturan daerah yang dapat dilaksanakan secara efektif.
Akibat dari hal-hal tersebut, maka tidak mengherankan bila para perancang peraturan daerah pada dinas teknis maupun biro/bagian hukum Pemerintah Daerah kembali pada kebiasaan yang bermasalah, ketika merancang peraturan daerah, yaitu:
1. Menyadur peraturan perundang-undangan daerah lain;
2. Sekedar mengkriminalisasi perilaku yang tidak diinginkan; atau
3. Berdasarkan kompromi keinginan dari kelompok-kelompok kepentingan dominan dalam masyarakat.
Sebenarnya tak sulit untuk membuat naskah akademik apalagi naskah akademik Perda. Kemudahan membuat naskah akademik ini dikarenakan apabila naskah akademik yang asli akan berasal dari permasalahan yang digali dari daerah hukumnya.
Proses penyusunan Naskah Akademik terdiri dari beberapa tahap, pada tahap pertama diawali dengan melakukan persiapan, tahap pelaksanaan penyusunan Naskah Akademik, diskusi publik draft awal Naskah Akademik, evaluasi draft Naskah Akademik, penyempurnaan atau finalisasi penyusunan Naskah Akademik, dan penyerahan Naskah Akademik kepada pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Daerah sebagai bahan masukan dalam proses pembentukan peraturan daerah.
Tahap persiapan penyusunan Naskah Akademik dimulai dengan membentuk Tim Penyusun Naskah Akademik Peraturan Daerah, yang terdiri dari personel yang dianggap memiliki kompetensi dan wawasan luas di bidangnya. Susunan personalia Tim ini disesuaikan dengan kebutuhan dan pokok persoalan yang akan dibuat peraturan daerahnya. Kompetensi para anggota Tim bukan semata-mata di bidang hukum, tetapi akan lebih baik apabila melibatkan pakar dari beragam disiplin ilmu terkait dengan permasalahan yang akan dikaji. Kompetensi anggota dari disiplin ilmu hukum dan perundang-undangan diperlukan untuk menelaah aturan-aturan hukum dan pola perancangan peraturan perundang-undangan. Pada tahap persiapan ini dilaksanakan kegiatan yang menyangkut aspek teknis Tim serta pengumpulan data dan informasi yang relevan dengan pokok persoalan.
Tahap selanjutnya adalah penyusunan draft Naskah Akademik sesuai dengan pola dan sistematika standar yang biasa dipakai dalam penyusunan Naskah Akademik. Tahapan ini memerlukan waktu yang cukup, karena selain menuangkan berbagai data dan informasi ke dalam bentuk Naskah Akademik, juga mulai dipikirkan alternatif kaedah-kaedah atau norma-norma dari narasi yang disusun. Penarikan kaedah/norma hukum inilah yang membedakan antara Naskah Akademik dan hasil penelitian/kajian biasa.
Dalam membuat naskah akademik sebenarnya sudah diatur secara rinci di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Berikut sistimatika yang harus ada di dalam Naskah Akademik;
1. Judul
2. Kata Pengantar
3. Daftar Isi
4. Bab I Pendahuluan
Pendahuluan memuat latar belakang Latar belakang yang memuat pemikiran dan alasan-alasan perlunya penyusunan Naskah Akademik sebagai acuan pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan
Peraturan Daerah tertentu. Latar belakang menjelaskan mengapa pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah suatu Peraturan Perundang-undangan memerlukan suatu kajian yang mendalam dan komprehensif mengenai teori atau pemikiran ilmiah yang berkaitan dengan materi muatan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah yang akan dibentuk. Pemikiran ilmiah tersebut mengarah kepada penyusunan argumentasi filosofis, sosiologis
serta yuridis guna mendukung perlu atau tidak perlunya penyusunan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah.
Identifikasi masalah memuat rumusan mengenai masalah apa yang akan ditemukan dan diuraikan dalam Naskah Akademik tersebut. Pada dasarnya identifikasi masalah dalam suatu Naskah Akademik mencakup 4 (empat) pokok masalah, yaitu sebagai berikut:
a) Permasalahan apa yang dihadapi dalam kehidupan berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat serta bagaimana permasalahan tersebut dapat diatasi.
b) Mengapa perlu Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah sebagai dasar pemecahan masalah tersebut, yang berarti membenarkan pelibatan negara dalam penyelesaian masalah tersebut.
c) Apa yang menjadi pertimbangan atau landasan filosofis, sosiologis, yuridis pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah.
d) Apa sasaran yang akan diwujudkan, ruang lingkup pengaturan, jangkauan, dan arah pengaturan.
Tujuan dan Kegunaan Kegiatan Penyusunan Naskah Akademik Sesuai dengan ruang lingkup identifikasi masalah yang dikemukakan di atas, tujuan penyusunan Naskah Akademik dirumuskan sebagai berikut:
a) Merumuskan permasalahan yang dihadapi dalam kehidupan berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat serta cara-cara mengatasi permasalahan tersebut.
b) Merumuskan permasalahan hukum yang dihadapi sebagai alasan pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah sebagai dasar hukum penyelesaian atau solusi permasalahan dalam kehidupan berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat.
c) Merumuskan pertimbangan atau landasan filosofis, sosiologis, yuridis pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah.
d) Merumuskan sasaran yang akan diwujudkan, ruang lingkup pengaturan, jangkauan, dan arah pengaturan dalam Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah.
Penyusunan Naskah Akademik pada dasarnya merupakan suatu kegiatan penelitian sehingga digunakan metode penyusunan Naskah Akademik yang berbasiskan metode penelitian hukum atau penelitian lain. Penelitian hukum dapat dilakukan melalui metode yuridis normatif dan metode yuridis empiris. Metode yuridis empiris dikenal juga dengan penelitian sosiolegal. Metode yuridis normatif dilakukan melalui studi
pustaka yang menelaah (terutama) data sekunder yang berupa Peraturan Perundang-undangan, putusan pengadilan, perjanjian, kontrak, atau dokumen hukum lainnya, serta hasil penelitian, hasil pengkajian, dan referensi lainnya. Metode yuridis normative dapat dilengkapi dengan wawancara, diskusi (focus group discussion), dan rapat dengar pendapat. Metode yuridis empiris atau sosiolegal adalah penelitian yang diawali dengan penelitian normatif atau penelaahan terhadap Peraturan Perundang-undangan (normatif) yang dilanjutkan dengan observasi yang
mendalam serta penyebarluasan kuesioner untuk mendapatkan data faktor nonhukum yang terkait dan yang berpengaruh terhadap Peraturan Perundang-undangan yang diteliti.
5. Bab II Kajian Teoretis Dan Praktik Empiris
Bab ini memuat uraian mengenai materi yang bersifat teoretis, asas, praktik, perkembangan pemikiran, serta implikasi sosial, politik, dan ekonomi, keuangan negara dari pengaturan dalam suatu Undang-Undang, Peraturan Daerah Provinsi, atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Bab ini dapat diuraikan dalam beberapa sub bab berikut:
a) Kajian teoretis.
b) Kajian terhadap asas/prinsip yang terkait dengan penyusunan norma.
Analisis terhadap penentuan asas-asas ini juga memperhatikan berbagai aspek bidang kehidupan terkait dengan Peraturan Perundang-undangan yang akan dibuat, yang berasal dari hasil penelitian.
c) Kajian terhadap praktik penyelenggaraan, kondisi yang ada, serta permasalahan yang dihadapi masyarakat.
d) Kajian terhadap implikasi penerapan sistem baru yang akan diatur dalam Undang-Undang atau Peraturan Daerah terhadap aspek kehidupan masyarakat dan dampaknya terhadap aspek beban keuangan negara.
6. Bab III Evaluasi Dan Analisis Peraturan Perundang-undangan Terkait
Bab ini memuat hasil kajian terhadap Peraturan Perundangundangan terkait yang memuat kondisi hukum yang ada, keterkaitan Undang-Undang dan Peraturan Daerah baru dengan Peraturan Perundang-undangan lain, harmonisasi secara vertikal dan horizontal, serta status dari Peraturan Perundang-undangan yang ada, termasuk Peraturan Perundang-undangan yang dicabut dan dinyatakan tidak berlaku serta Peraturan Perundang-undangan yang masih tetap berlaku karena tidak bertentangan dengan Undang- Undang atau Peraturan Daerah yang baru.
Kajian terhadap Peraturan Perundang-undangan ini dimaksudkan untuk mengetahui kondisi hukum atau peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai substansi atau materi yang akan diatur. Dalam kajian ini akan diketahui posisi dari Undang-Undang atau Peraturan Daerah yang baru. Analisis ini dapat menggambarkan tingkat sinkronisasi, harmonisasi Peraturan Perundang-undangan yang ada serta posisi dari Undang-Undang dan Peraturan Daerah untuk menghindari terjadinya tumpang tindih pengaturan. Hasil dari penjelasan atau uraian ini menjadi bahan bagi penyusunan landasan filosofis dan yuridis dari pembentukan
Undang-Undang, Peraturan Daerah Provinsi, atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang akan dibentuk.
7. Bab IV Landasan Filosofis, Sosiologis, Dan Yuridis
a) Landasan Filosofis
Landasan filosofis merupakan pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk mempertimbangkan pandangan hidup, kesadaran, dan cita hukum yang meliputi suasana kebatinan serta falsafah bangsa Indonesia yang bersumber dari Pancasila dan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
b) Landasan Sosiologis
Landasan sosiologis merupakan pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dalam berbagai aspek. Landasan sosiologis sesungguhnya menyangkut fakta empiris mengenai perkembangan masalah dan kebutuhan masyarakat dan negara.
c) Landasan Yuridis
Landasan yuridis merupakan pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk mengatasi permasalahan hukum atau mengisi kekosongan hukum dengan mempertimbangkan aturan yang telah ada, yang akan diubah, atau yang akan dicabut guna menjamin kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat. Landasan yuridis menyangkut persoalan hukum yang berkaitan dengan substansi atau materi yang diatur sehingga perlu dibentuk Peraturan Perundang-Undangan yang baru. Beberapa persoalan hukum itu, antara lain, peraturan yang sudah ketinggalan, peraturan yang
tidak harmonis atau tumpang tindih, jenis peraturan yang lebih rendah dari Undang-Undang sehingga daya berlakunya lemah, peraturannya sudah ada tetapi tidak memadai, atau peraturannya memang sama sekali belum ada.
8. Bab V Jangkauan, Arah Pengaturan, Dan Ruang Lingkup Materi Muatan Undang-Undang, Peraturan Daerah Provinsi,Atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
Naskah Akademik pada akhirnya berfungsi mengarahkan ruang lingkup materi muatan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, atau Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang akan dibentuk. Dalam Bab ini, sebelum menguraikan ruang lingkup materi muatan, dirumuskan sasaran yang akan diwujudkan, arah dan jangkauan pengaturan. Materi didasarkan pada ulasan yang telah dikemukakan dalam bab sebelumnya. Selanjutnya mengenai ruang lingkup materi pada dasarnya mencakup:
a) ketentuan umum memuat rumusan akademik mengenai pengertian istilah, dan frasa;
b) materi yang akan diatur;
c) ketentuan sanksi; dan
d) ketentuan peralihan.
9. Bab VI Penutup
Bab penutup terdiri atas subbab simpulan dan saran.
a) Simpulan
Simpulan memuat rangkuman pokok pikiran yang berkaitan dengan praktik penyelenggaraan, pokok elaborasi teori, dan asas yang telah diuraikan dalam bab sebelumnya.
b) Saran
Saran memuat antara lain:
1. Perlunya pemilahan substansi Naskah Akademik dalam suatu Peraturan Perundang-undangan atau Peraturan Perundangundangan di bawahnya.
2. Rekomendasi tentang skala prioritas penyusunan Rancangan Undang-Undang/Rancangan Peraturan Daerah dalam Program Legislasi Nasional/Program Legislasi Daerah.
10. Daftar pustaka
Daftar pustaka memuat buku, Peraturan Perundangundangan, dan jurnal yang menjadi sumber bahan penyusunan Naskah Akademik.
11. Lampiran: rancangan peraturan perundang-undangan
Jika draft Naskah Akademik sudah selesai disusun, maka tahap berikutnya adalah menyelenggarakan diskusi publik (public hearing). Tujuan dari diskusi publik ini, selain dari mengenaikan/menginformasikan Naskah Akademik kepada masyarakat dan pihak-pihak terkait, juga menghimpun masukan dari berbagai pihak, dalam rangka memperkaya dan menyempurnakan Naskah Akademik. Diskusi publik ini dapat berbentuk diskusi terfokus, lokakarya, seminar, jaring aspirasi publik, pertemuan konsultasi, atau juga mempublikasikannya di media masa.
Evaluasi terhadap draft Naskah Akademik perlu dilakukan setelah memperoleh masukan atau tanggapan dari masyarakat. Pada tahap ini Tim penyusun Naskah Akademik mulai menginventarisir masukan-masukan yang diperoleh dari diskusi publik dan sedapat mungkin mengakomodir masukan-masukan yang berfmanfaat ke dalam Naskah Akademik.
Selanjutnya Tim penyusun Naskah Akademik menyempurnakan dan menetapkan draft akhir Naskah Akademik, untuk diserahkkan kepada pemerintah daerah dan/atau DPRD, sebagai bahan masukan dan pertimbangan dalam pembahasan itu.
Dalam beberapa ketentuan diatas dapat pula disimpulkan bahwa naskah akademik masih bersifat fakultatif, terbatas pada beberapa peraturan perundang-undang saja padahal melihat dari pada subtansi naskah akademik itu sendiri seharusnya dalam setiap pembentukan peraturan perundang-undagan harus dibuatkan naskah akademiknya. Hal ini sesuai dengan kesimpulan oleh Maria Farida Indriani, tetang Naskah Akademik yaitu :
1. Bahwa keberadaan naskah akademik dalam penyusunan rancangan peraturan perundangan-undangan belum mempunyai kekuatan mengikat yang tegas, oleh karena kegunaan naskah akademik dalam penyusunan suatu rancangan perundang-undangan tidak merupakan suatu keharusan bagi Departemen atau lembaga-lembaga pemerintahan yang menjadi pemrakarsa penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan, demikian pula di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah.
2. Bahwa selama ini suatu naskah akademik disusun berdasarkan suatu kebiasaan yang berlaku, oleh karena belum ada pedoman yang baku, hal ini dapat dimengerti oleh karena naskah akademik bukanlah merupakan suatu produk hukum.
3. Bahwa oleh karena secara definisi ditetapkan bahwa, naskah akademik adalah suatu naskah yang dapat dipertangungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang inggin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan rancangan undang-undangnya, penelitian, maka naskah akademik disusun sebelum rancangan undnag-undang terbentuk. Hal ini disampaikan, oleh karena selama ini sering kali seseorang dimintakan untuk membuat suatu naskah akademis setelah rancangan undang-undangnya dirumuskan.
4. Bahwa untuk mengawasi apakah pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut sesuai dengan yang direncanakan dan terumuskan dalam suatu naskah akademik, diperlukan pembentukan risalah pembahasan yang dilakukan selama proses pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut berlangsung[12].
Melihat permasalahn tersebut, penulis dapat memberikan saran –saran sebagi berikut
1. Urgensi naskah akademik dalam pembentukan peraturan daerah harus didikung oleh sumber daya manusia yang lebih baik lagi, prosedur yang yang rumit dalam pembentukan naskah akademik peraturan daeah di upayakan lebih di permudah, biaya dalam pembutan naskah akademik perlu di tigkatkan, dan sering terjadi kendala karena keterbatasan waktu maka setidak-tidaknya dalam pembuatan naskah akademik harus diberikan waktu yang lebih banyak.
2. Perlu adanya aturan yang tegas seperti sanksi bagi para pelaku duplikasi pembuatan produk hukum termasuk naskah akademik sebuah rancangan peraturan daerah. Karena apabila di biarkan maka ditakutkan akan menjadi budaya buruk yang kemudian berkembang di Indonesia khususnya para pembuat produk hukum.
Oleh Dania Syataaf, S.H.
Mahasiswa Pascasarjana Fakultas Hukum UGM
Yuk baca tulisan Dania lainnya disini
[1] Pasal 1 Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang Undangan.
[2] Pasal 1, Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang Undangan.
[3] Hamzah Halim dan Kemal R.S.P, Cara Praktis Menyusun dan Merancang Peraturan Daerah, 2009, Kencana: Jakarta hlm :IV
[4] http://radarjember.jawapos.com/read/2016/09/06/1589/na-raperda-sotk-mirip-dengan-kediri diakses pada tanggal 30 Oktober 2016: 15.00 WIB
[5] Herry Alexander, 2004, Panduan Perancangan Undang-Undang di Indonesia, Jakarta XSYS Solusindo hlm 120.
[6] Tim Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia RI, Panduan Praktis Memahami Perancangan Peraturan Daerah, Jakarta , 2009 hlm 7
[7] Herry Alexander, 2004, Panduan Perancangan Undang-Undang di Indonesia, Jakarta XSYS Solusindo hlm 146
[8] Lampiran Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang Undangan.
[9] Asshiddiqqie, Jimly, Perihal Undang-Undang. Jakarta : Konstitusi Press, 2006 hal 38
[10] Hamzah Halim dan Kemal R.S.P, Cara Praktis Menyusun dan Merancang Peraturan Daerah, 2009, Kencana: Jakarta hlm :VI
[11] Edi Rohaedi Tenaga Ahli DPRD Kota Bogor dan Dosen Fakultas Hukum Universitas Pakuan.
[12] Maria Farida Indriani S, Ilmu Perundang-Undangan Proses dan Teknik Pembentukannya, (Yogyakarta, Kansius 2007). Hal., 248
Posting Komentar untuk "KAJIAN YURIDIS SOSIOLOGIS MENGENAI AKIBAT HUKUM DUPLIKASI NASKAH AKADEMIK "